رابطهء گمشدهء عدم تمرکز با فدراليسم - اسماعيل نوری علا

در ميان اپوزيسيون سياسی حکومت اسلامی، من مبهم ترين، تعريف ناشده ترين و ناشناخته ترين مفهوم را در واژهء «فدراليسم» يافته ام ـ چه در نزد موافق و خواستاران اش و چه در نزد مخالفان سر سخت آن. و در اين زمينه اشاره به همين يک نکته بس که ـ در ميان هر دوی اين گروه های سياسی ايرانی! ـ اين واژه معنائی از جداسری و تجزيه طلبی به خود گرفته است، در حالی که در همهء آفاق سياسی کشورهای ديگر دنيا، هر کجا اين واژه بکار می رود، با خود خبر از «بهم پيوستگی» و «اتحاد» دارد، چرا که واژهء فدرال، در زبان های فرنگی، به معنی متحد و يکپارچه است.
[email protected]

هشت ماه است که من، بعنوان عضوی از يک تشکيلات سياسی که خواهان بوجود آوردن يک آلترناتيو سکولار ـ دموکرات در برابر رژيم اسلامی مسلط بر ايران است، با حفظ نظرات و عقايد سياسی شخصی ام که همواره کوشيده ام آنها را به روشنی و تفصيل بيان کنم، در جريان مذاکراتی مفصل با شخصيت ها و گروه های سياسی مختلف قرار گرفته و گهگاه برداشت های شخصی ام را در مورد اين مذاکرات در مقالات هفتگی ام توضيح داده ام. در مقالهء اين هفته نيز می خواهم گزارشی بنويسم در مورد آنچه هائی که به گمان من ساختهء تأسف آور بی اطلاعی، پيشداوری، کج فهمی، عدم توجه به آنچه گفته می شود، و توجه صرف به شخصيت گوينده ای که ـ بهر دليل ـ تأئيدش نمی کنيم، به حساب می آيند.
در واقع، در سه ـ چهار سال اخير، من از دل توفان های بيهوده ای بر سر واژگان و مفاهيمی که در نوشته هايم آورده و می آورم گذشته ام؛ توفان هائی که از مطرح کردن اصطلاح «سکولاريسم نو» آغاز شده، از دل مفهوم «انحلال طلبی» گذشته، به فکر تشکيل «کنگرهء ملی» کشيده، به پيشنهاد ايجاد يک «آلترناتيو» رسيده و اکنون، در ساحت مفهوم «فدراليسم»، خاک و خاشاکی را در سپهر سياسی ما می چرخاند که نمی توانم جز به ديدهء تأسف به آن بنگرم.
برخی از اين «نبردهای گفتمانی» اکنون به پايان رسيده اند و آينده مشخص خواهد کرد که بازنده و برندهء آنها کيست. اما دوست دارم در مورد اين آخرين توفان (که وسعت اش می تواند هم به اندازهء فنجان قهوه ای باشد و هم بوسعت آينده ای که بر سر راه کشورمان چنبر زده) اندکی تأمل کنم، چرا که تجربهء هشت ماههء اخير به من آموخته است که، بدون تأمل در آن، اجرای بقيهء خواست ها و آرزوهای سياسی ما مشکل تر از هميشه می شود؛ حال آنکه اگر بتوان از راه اين «مکالمه» به «مفاهمه» ای بر بنياد روشن بودن تعاريف رسيد می توان با اميدواری بيشتری به کار ادامه داد.
در واقع، در ميان اپوزيسيون سياسی حکومت اسلامی، من مبهم ترين، تعريف ناشده ترين و ناشناخته ترين مفهوم را در واژهء «فدراليسم» يافته ام ـ چه در نزد موافق و خواستاران اش و چه در نزد مخالفان سر سخت آن. و در اين زمينه اشاره به همين يک نکته بس که ـ در ميان هر دوی اين گروه های سياسی ايرانی! ـ اين واژه معنائی از جداسری و تجزيه طلبی به خود گرفته است، در حالی که در همهء آفاق سياسی کشورهای ديگر دنيا، هر کجا اين واژه بکار می رود، با خود خبر از «بهم پيوستگی» و «اتحاد» دارد، چرا که واژهء فدرال، در زبان های فرنگی، به معنی متحد و يکپارچه است.
اکنون تجربه ای که گفتم علت اين ابهام و گمشدگی را روشن کرده است و من تصور می کنم که دليل وجودی اين معما را قبلاً و بصورتی گذرا در مقالات پيشين ام در اين مورد بيان کرده ام. اما اجازه دهيد که در اينجا سخنم را از منظری نو و با روشنی بیشتری عرضه بدارم.
در فهم من، مشکل کار ما ناشی از «همسان انگاری ِ» سادهء دو جنبه از مفهوم «فدراليسم» است. توضيح می دهم: فدراليسم دارای دو جنبهء کاملاً جدا از هم است که عبارتند از: 1) توزيع و اعطای امر مديريت مناطق مختلف يک کشور به مردم آن مناطق و 2) تشخيص و تفکيک و تعيين مناطقی که مديريت و امر خودگردانی شان بخودشان واگذار می شود. اين دو مورد با دو واژهء «تمرکز زدائی» (decentralization) و «منطقه بندی» (regionalization)، يا «تقسيمات کشوری»، از هم تفکيک می شوند، حال آنکه بسياری از ما می پنداريم که «تمرکز زدائی» پديده ای در برابر و در تقابل با «فدراليسم» است(1).
يعنی فدراليسم، در معنای «پخش امر مديريت بين مناطق مختلف يک کشور»، چيزی جز «تمرکز زدائی» نيست و بنظر نمی رسد که نيروهای ترقيخواه و دموکرات کشورمان نيز، از عصر مشروطه تا کنون، نظر مخالفی با آن داشته باشند.
اين «تمرکز زدائی»، بصورت پيش بينی های قانون اساسی مشروطه و متمم آن در مورد «انجمن های ايالتی و ولايتی» در سند برآمده از انقلاب مشروطه مندرج است، و در زمان محمدرضا شاه نيز چندين بار در مورد اجرای آن اقداماتی بعمل آمده که همگی، به دلايل مختلف سياسی و اجتماعی، ناکام مانده اند. از جملهء اين کوشش ها می توان به لايحهء فرستاده شده به مجلس شورای ملی در زمان نخست وزيری اسدالله علم اشاره کرد که با مخالفت روحانيون قم مواجه شده و به بلوای 15 خرداد 1342 انجاميد. در چند سالهء آخر حکومت محمد رضا شاه نيز ايجاد دو دستگاه در سازمان برنامه و بودجهء کشور، به نام های «مديريت برنامه ريزی منطقه ای» و «مديريت آمايش سرزمين»، در واقع اقدامی بود برای منطقی کردن منطقه بندی کشور و برخوردار کردن مناطق مختلف از برنامه های توسعه که البته، چون نمی توانست با امر «تمرکز زدائی» در حکومتی که روز به روز حوزهء مديريت اش تنگ تر از قبل می شد بخواند، قابل اجرا نبود. امروزه نيز می توان تصديق کرد که در ميان نيروهای اپوزيسيون کمتر شخصيت يا گروهی را می توان يافت که با اين معنای فدراليسم ـ «تمرکز زدائی» ـ مخالف باشد.
اما فدراليسم، در شاخهء معنائی مربوط به تعيين مناطقی که در «تقسيمات کشوری» از يکديگر تفکيک شده و امر مديريت و خودگردانی به آنان وا گذار می شود، زايندهء اختلافات بسيار است و از جمله موجب آن می شود که کاربران اين واژه ناگزير شوند منظور خود از اين معنای دوم فدراليسم را با افزودن صفتی به آن روشن کنند و، مثلاً، از «فدراليسم قومی» يا «زبانی» ياد کنند. به عبارت ديگر، تقسيمات کشوری، که روندی مجزا از امر «عدم تمرکز» است، بصورت يک عنصر نامربوط اما دائماً حاضر، خود را به بحث «عدم تمرکز» سنجاق می کند.
توجه کنيم که رابطهء اين دو وجه معنائی فدراليسم («تمرکز زدائی» و «تقسيمات کشوری») را يک پرسش منطقی بوجود می آورد: «توزيع» امر خودگردانی در بين «کدام» مناطق انجام می پذيرد؟ به عبارت ديگر، ايران دارای چند منطقهء مشخص و قابل تفکيک است که می توانند از طريق روند «تمرکز زدائی» به خودگردانی برسند؟
اختلاف پاسخ ها به اين پرسش در اين نکته نهفته است که هر کس معياری خاص برای منطقه بندی کشور دارد و می خواهد آن را بعنوان راهنمای يک حکومت «تمرکز زدائی شده» جا بياندازد. و همين تعدد معيار، و بخصوص اصرار بر سر درستی هر يک از آنها از جانب هواخواهانشان، موجب می شود که مخالفان ِ عقلائی ِ «دستکاری دلبخواه» در تقسيمات کشوری صرفاً به اصل «تمرکز زدائی» چسبيده و آن را کلاً از مفهوم «فدراليسم» جدا کنند، و اين مفهوم رايج در سراسر جهان را دو دستی تقديم کسانی نمايند که در سوداهای خود خيال ملت سازی های متعدد و خودمختار کردن آن ملت ها و سپس مستقل ساختن آنان از طريق جدا کردن شان از تماميت ارضی کشور را در سر می پزند. و دقيقاً همين «پرهيز منفعلانه»ی مخالفان فدراليسم است که موجب شده ايران کشوری شود که در سپهر سياسی اش «فدراليسم»، بجای «همبستگی خواهی» معنای «تجزيه طلبی» را پيدا کند.
اما تا آنجا که به اينجا و اکنون ما مربوط می شود، من نيز اعتقاد دارم که مسئلهء تقسيمات کشوری در خارج کشور و در ميان اپوزيسيون رژيم اسلامی قابل طرح و رسيدگی و تصميم گيری نيست و در فردای فروپاشی حکومت کنونی چاره ای جز پذيرش تقسيمات استانی کنونی کشور وجود ندارد و در آينده نيز هرگونه دخل و تصرف در اين تقسيمات بايد بر جسب قانون و بوسيلهء خبرگان و کارشناسان و رضايت مردمان انجام پذيرد. به همين دليل نيز هست که ما، در خارج کشور، و در برابر ادعاهای ناممکنی همچون فدراليسم قومی و زبانی، شايد بهتر و عملی تر آن باشد که از اصطلاح «فدراليسم استانی» مدد بگيريم و از آن استفاده کنيم که میتواند به معنای «تمرکز زدائی» و تقسيم امر مديريت بين «استان های کنونی» کشور باشد.
البته تقسيمات کشوری کنونی ايران امری نيست که يکشبه، يا پس از انقلاب مشروطه و حتی انقلاب اسلامی، بخود شکل گرفته باشد. اتفاقاً، جز دوران حکومت متمرکز پهلوی ها (که در ابتدا از منطق مربوط به روند «دولت ـ ملت» سازی برخوردار بود اما، لامحاله به بازتوليد استبداد انجاميد)، و نيز دوران حکومت اسلامی که در ميان همهء سيستم های متمرکز استبدادی برای خود لعبتی يگانه محسوب می شود، کشور ايران همواره بصورتی منطقی و کم و بيش به همين صورت استانی موجود تقسيم می شده است و اکنون نيز با پذيرش همين «منطقه بندی» می توان به چگونگی «تمرکز زدائی» بی تشنج و جنگ و خون ريزی انديشيد و برای آن راه حل يافت.
نيز ديده ام که در ميان اپوزيسيون کسانی نيز يافت می شوند که اصولاً، با توجه به تفکيک های قومی در ميان ملت ايران، با خود اصل «تمرکز زدائی» مخالف اند و معتقدند همين امر موجب تجزيه ايران می شود. از جمله می گويند که: «هر نوع فدرالیسمی در ایران تبدیل به فدرالیسم قومی خواهد شد و مرزبندی فدرالیسم قومی در عمل پاک سازی قومی را به دنبال می آورد و موجب جنگ و خونریزی بسیاری خواهد شد و مدعیان حفظ حقوق اقوام را هم راضی نخواهد کرد. یعنی جامع تمامی عیوب خواهد بود». در اين مورد لازم است که اندکی بر چند و چون پديدهء «تجزيه هراسی» در کشورمان تأمل کرد؛ هراسی که در طی کمتر از يک قرن اخير موجب اعمال سرکوب و تحميل روند های «فرهنگ زدائی» در مناطق مختلف کشور شده است.
«تجزيه هراسی»، منطقاً، نمی تواند حاصل تأثير يکی از «پيش فرض» های زير نباشد:
- اقوام ايرانی (بخصوص آنها که زبان فارسی زبان مادری شان نيست) از اينکه جزئی از ايران باشند خشنود نيستند و در اولين فرصت حساب شان را از حساب ملت ايران جدا خواهند کرد.
- اين در حالی است که اگرچه اکثريت اقوام کشورمان خود را ايرانی می دانند و همواره نير از تماميت ارضی کشورمان دفاع کرده اند اما، عناصر تجزيه طلب موجود در ميان اين اقوام، بجای هدف گرفتن «حکومت متمرکز و مستبد» و مبارزه وسيع در سطح ملی با آن، از اجحافات «مليت فارس» سخن می گويند و (بی توجه به اينکه در قلمرو همهء آنها همواره ادبيات هنری و علمی به زبان فارسی نوشته شده و کسی هم نبوده که استفاده از اين زبان را بين آنان «اجباری» کند) همواره بر دوران «دولت ـ ملت» سازی و اعلام زبان فارسی به عنوان زبان مشترک مردمان ايران اشاره کرده و حکومت متمرکز و مستبد را (که علاوه بر فارس زبانان افرادی از همهء اقوام ايرانی آن را بوجود آورده و گرداننده اند) به لحاظ وجود زبان فارسی بعنوان زبان اداری، «حکومت فارس ها» می خوانند و می کوشند تا بين مردم خود و فارس زبانان دشمنی ايجاد کرده و موجبات تجزيه کشور را فراهم کنند.
- همچنين کشورهای بيگانه نيز تجزيه ايران را بعنوان يک گزينهء قابل تحقق بر روی ميز دارند و هر گاه که بخواهند می توانند بر آتش تجزيه طلبی بيافزايند.
براستی هم که اگر اين دلايل ذهنی و عينی وجود نداشت کسی دچار «تجزيه هراسی» نمی شد. اما توجه کنيم که اين دلايل در صورتی می توانند به تحقق پذيری امر «تجزيه» بيانجامند که دليل اول بالا دليلی واقعی و اثبات کردنی و، در عين حال، گريزناپذير باشد. اگر اين فرض درست باشد که «اقوام ايرانی (بخصوص آنها که زبان فارسی زبان مادری شان نيست) از اينکه جزئی از ايران باشند خشنود نيستند و در اولين فرصت حساب شان را از حساب ملت ايران جدا خواهند کرد» آنگاه دو راه بيشتر در برابر ما باقی نخواهد ماند:
- يکی اينکه وحدت ملی و نماميت ارضی ايران را بايد با زور و سرکوب حفظ کرد. که اين راهی است که مخالفان «تمرکز زدائی» ـ چه بخواهند و چه نه ـ در صورت رسيدن به قدرت ناچارند آن را در پيش گيرند؛ و
- يکی هم اينکه بتوان، با حوصله و صرف وقت و داشتن حسن نيت، به اين پرسش پاسخ داد که: «چرا اقوام ايرانی (بخصوص آنها که زبان فارسی زبان مادری شان نيست) از اينکه جزئی از ايران باشند خشنود نيستند؟» زيرا اگر پاسخ اين پرسش يافت شود آنگاه می توان به راه حل هائی انديشيد که می توانند اين ناخشنودی را مرتفع ساخته و ناراضيان را به وحدت با ديگر ايرانيان کشاند.
از نظر من، چرائی اين ناخشنودی دو دليل بيشتر ندارد و، در نتيجه، دو راه حل نيز بيشتر برای آن نمی توان يافت؛ يکی سلبی و ديگری ايجابی:
- آنها ناراضی اند، چرا که محدوديت های متعددی بر آنها تحميل می شود (از محدود بودن استفاده از زبان مادری گرفته تا امور مربوط به فرهنگ ها و اديان و مذاهب محلی). آشکار است که اين محدوديت ها بايد برداشته شوند تا ناخشنودی جای خود را به رضايت دهد.
- آنها ناراضی اند، چرا که حق مديريت امور منطقه و زندگی اجتماعی خود را ندارند، خدمتگذاران خود را از ميان خود بر نمی گزينند، و برای هر کار بايد منتظر تصميمات «مرکز» باشند. واضح است که اين حق و آزادی عمل بايد به آنان بازگردانده شود.
کار روند «تمرکز زدائی»، آن هم در درون مفهوم عام و بين المللی فدراليسم، انجام همين دو کار سلبی و ايجابی است که اگر موفق شود روند منطقی کردن «تقسيمات کشوری» را نيز از صورتی مجادله انگيز و دشمن ساز به روندی خشنود کننده مبدل می سازد و موجب برقراری صلح و آرامش و رضايت می شود.
در واقع، اگر هراسی هست نخست بايد متوجه خطراتی باشد که از ناحيهء بيگانه وجود دارد و بی عملی ما در راستای اتحاد موجبات تحقق آن را فراهم می کند و سپس بايد عملکرد سوء استفاده گران تجزيه طلب در ميان اقوام را از يکسو، و تمرکز گرايان (تا سر حد فاشيسم) را از سوی ديگر آماج خود قرار دهد. والا اگر بپذيريم که ما در آن سرزمين (که روزگاری بسا فراخ تر از اين بود که هست) همگی با افتخار خود را ايرانی دانسته و می دانيم در آن صورت مبارزهء ما بايد با کسانی باشد که از سر بی توجهی، گمراهی و گاه غرض ورزی در راه رسيدن ملت ايران به حقوق برابر فردی، اجتماعی، فرهنگی، عقيدتی و البته سياسی خود سنگ می اندازند.(2)

پانويس ها:
1. مثلاً، نگاه کنيد به درس هفتم از مجموعهء درس های پروفسور راجر کنگلتون در
Roger D. Congleton. Constitutional Design and Public Policy. Lecture 7: Decentralization and Federalism. Department of Economics, West Virginia University. 2003
2. من فکر می کنم که، در عين حال می توان برای مواضع کسانی که به هيچ ترتيبی زير بار واژهء «فدراليسم» (حتی در ترکيب «فدراليسم استانی) نمی روند، و بخاطر اين مواضع از حضور در اتحاد مابين انحلال طلبان سکولار ـ دموکرات تن می زنند، نيز چاره ای انديشيد. به اعتقاد من، اين چاره را می توان در راه حل هائی يافت که کشورهای ديگر، از طريق اجرای منطقه بندی علمی سرزمين و نهادن نامی جز «فدرال» يا «فدراتيو» در نام سيستم خود، برگزيده اند. اگر از اين منظر بنگريم می بينيم که اگرچه نحوهء اجرای «تمرکز زدائی» و آمايش سرزمين در کشورهای مختلف سخت متفاوت است و حتی سيستم های برخاسته از اين روند نام هائی بدون واژهء «فدرال» دارند اما ـ از يک منظر کلی ـ سيستم های همهء آنان به همان معنائی «فدرال» است که سازمان «فوروم فدراسيون ها» (که از سال 1999 در کانادا بصورت شبکه ای برای تبادل تجربه ها در ميان کشورهای دارای سيستم فدرال بوجود آمده) آن را تعريف می کند. بعبارت ديگر، براحتی می توان از آوردن صفت «فدرال» در توصيف يک «سيستم فدرال» پرهيز کرد اما همين سيستم را با نام های ديگری ايجاد و برقرار ساخت.